사라진 지구당 공전하는 정당개혁

독일인이 바라본 한국 풀뿌리 민주주의의 상징인 지구당 보고서

하네스 B. 모슬러 저자(글)

인간사랑 · 2013년 04월 30일

책 소개

『사라진 지구당 공전하는 정당개혁』은 한국정치와 정당개혁의 내용과 과정을 심층적으로 조사하면서 한국정치를 개혁하고자 하는 많은 시도들이 공전하는 원인을 분석한 책이다. 2004년 정치개혁의 일환으로 관철된 지구당 제도의 사례를 가지고 한국 민주주의 미성숙을 살펴본다. 지구당 제도 폐지에 대한 정치적, 법률적 담론을 펼쳐 한국 민주주의 문제점을 날카롭게 지적하고 있다.

작가정보

저자(글) 하네스 B. 모슬러

저자 하네스 B. 모슬러(Hannes B. Mosler)는 1976년 독일 브레멘에서 태어났다. 베를린 훔볼트 대학교에서 사회문화학, 한국학 학사·석사과정을 마치고 서울대학교에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 한겨레신문사 <이코노미21>에서 객원기자로 활동하였고 한국방송 KBS World Radio에서 프로그램 진행자로 근무하였다. 현재 베를린 자유대학교 한국학과 전임연구원 및 전임강사로 재직 중이다. 한국정치연구, ASIEN - The German Journal on Contemporary Asia 등 국내외 여러 저널에 논문을 발표했으며, 주요 저서와 논문으로는 『성숙한 민주주의를 위한 민주교육의 전략』(2009)[공저],『Lost or Found in Translation?』(2013)[공편], 『L?nderbericht Korea』(2013)[공편], 「지구당은 왜 2004년에 폐지되었는가? -다중(多重)흐름모형을 적용한 정당조직개혁 결정과정 연구」(2008), 「Curtailing political parties efficiently: the policy decision to abolish party chapters in South Korea」(2012), 「Made in Korea - legal ideas and norms as translations in law, legislation and adjudication」(2013) 등이 있다.

목차

• 머리말 ㆍ9
  
  I부 서론 ㆍ 13
  
  제1장 들어가는 말 ㆍ 15
  제2장 지구당 폐지를 다룬 기존연구 ㆍ 26
  제3장 담론 이론적 배경과 분석방법 ㆍ 34
  제4장 지구당 제도의 도입과 변천 ㆍ 53
  
  II부 분석 ㆍ 95
  
  제5장 민주화 이후의 과거청산과 정치개혁 운동(14대 국회) ㆍ 97
  제6장 정당연구의 발전과 국가위기 극복을 위한 구조조정 개혁(15대 국회) ㆍ 149
  제7장 새 정치시대 개혁히스테리 산물로서의 지구당 폐지(16대 국회) ㆍ 214
  제8장 정치의 사법화와 헌재에 의한 지배담론의 재생산(17대 국회) ㆍ 298
  
  III부 결론 ㆍ 363
  
  제9장 분석결과 ㆍ 365
  제10장 나오는 말 ㆍ 374
  
  참고문헌 ㆍ 401
  
  부록 ㆍ 451

책 속으로

제1장

들어가는 말

지구당(地區黨) 제도는 한국에서 1962년에 헌법을 비롯해서 정당법 등의 제·개정을 통하여 정착되었다. 그 후 지구당은 정당의 지역적 기초조직이며 최소 하위단위로 존재해 왔다. 지구당 제도 도입의 의미는 헌법과 정당법에 구체적으로 규정되어 있다. 그에 따르면 정당은 국민들이 정치적 의견을 형성하고 참여할 수 있도록 도움을 주어야 하는 의무를 지니고 있다. 이러한 의무를 수행하기 위해 정당은 필요한 조직을 갖추어야만 한다고 규정되어 있다. 이러한 제도를 도입한 권위주의 정권이 자신의 체제를 유지하기 위해 권력을 남용하였다고 하더라도, 법적인 관점에서 보았을 때, 한국의 정당제도는 1960년대에는 세계적으로 보기 드문 매우 모범적인 정당제도였다고 해도 과언이 아니다. 왜냐하면 이 규정은 독일 기본법과 정당법의 정당제도에 대한 규정과 유사하며, 그것은 이미 1960년대 한국에 이미 대의민주주의를 실천하기 위한 제도적 장치가 마련되었다는 것을 의미하기 때문이다. 현대 대의민주주의에서 정당은 시민사회와 정부를 연결하는 '핵심적 매개 구조'(Sartori, 1976) 또는 '연계장치'(Lawson, 1988)다. 그렇기 때문에 현대 대중민주주의에서 정당 없는 민주주의는 생각할 수조차 없을 정도로 정당은 대의민주주의 정치체제에 있어서 중요한 제도이다(Schattschneider, 1960). 따라서 우리는 대의민주주의를 정당민주주의라고 부르기도 한다. 정당제도는 정당조직의 매개를 통해서 국민의 다양한 이해관계와 의사를 국회와 (행)정부에게 전달한다. 이러한 매개기능이 제대로 작동하지 못할 때 국민과 정부 간의 상호작용이 왜곡되고, 균형에 괴리가 생긴다. 그것은 다시 말해 대의민주주의의 기본적인 원리가 실현되지 못한다는 것이며, 이는 곧 대의민주주의에서 핵심역할을 하는 정당의 주된 기능이 정상적으로 이루어지지 못함으로써 민주주의의 전반적인 쇠퇴로 이어질 수 있는 위험을 내포한다는 것을 의미한다. 이른바 서양 선진국가들에서는 이미 이러한 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 이러한 현상들을 '민주주의 공동화’(hollowing out of democracy ; Mair, 2006)와 '탈민주주의화(de-democratization ; Lawson, 2007)'의 맥락에서 분석하거나 '포스트 민주주의’(post-democracy ; Crouch, 2004)로 분석하는 연구들이 우리에게 지금까지 알려져 있다. 한국 정치 또한 이런 위험으로부터 자유롭다는 보장은 없다.
지금까지 다양한 연구결과를 통해 논의되었던 포스트 민주주의가 안고 있는 여러 가지 문제점은 다음과 같이 간단히 요약할 수 있다. (1) 형식적 수준에서 민주적 제도와 절차가 존재하고, 그것이 정치 규범으로 작동하고 있는 것처럼 보이지만 실질적으로 정책결정 과정에 미치는 영향은 미약하다. (2) 정당정치와 득표를 위한 정당 간의 경쟁은 선거공약을 실천에 옮겨야 한다는 의무로부터 자유롭고, 구체적인 정책과 그것의 실천 여부에 대한 토론 대신에 인물 중심적 선거운동이 이루어지게 한다. (3) 정치적 그리고 경제적 행위자들의 보다 밀접해진 상호작용으로 정치의 경제화 현상이 심화되고 있다. (4) 헌법에는 주권재민의 원칙이 명기되어 있지만, 실질적으로 국민의 권력은 미약하기 그지없다.
여기에서 우리에게 흥미 있는 사실은 선진국에서 나타는 포스트 민주주의의 문제점으로 지적된 대부분이 후발민주주의국가인 한국에도 해당된다는 사실이다. 한국의 경우에는 인물 중심의 정치는 근대 정치의 수립 때부터 이어지고 있는 일반적 현상이며, 절차적 민주주의가 1987년에 제도화되었지만 그 질적인 공고화를 아직 지향해야 하는 상황이고, 정치의 경제화는 1990년대 말에 더욱 심화되었다.

출판사 서평

- 독일인이 바라본 한국 풀뿌리 민주주의 상징 지구당 보고서 -

이 책은 한국정치와 정당개혁의 내용과 과정을 심층적으로 조사하면서 한국정치를 개혁하고자 하는 많은 시도들이 공전하는 원인을 분석한다. 2004년 정치개혁의 일환으로 관철된 지구당 제도의 폐지는 지금까지 학계에서 그다지 주목을 받지 못했던 사례이지만 그 사례를 통해 우리는 왜 한국 민주주의가 여전히 성숙되지 못하고 있는지 알 수 있다. 지구당 제도가 형식적으로는 민주적인 제도임에도 지구당 운영과 활동은 대부분 비민주적일 때가 많았다. 이렇게 형식적으로 민주적이지만 실질적으로 비민주적으로 운영되는 각종 정치제도와 정치현실을 허용하는 한국의 정치문화는 민주주의의 성숙을 저해하는 핵심 요소 중 하나이다. 이런 관점에서 지구당 제도 폐지에 대한 정치·법률적 담론을 통해 필자는 한국 민주주의의 문제점을 지적한다. 그리고 민주주의를 공고하게 만들기 위해 지구당 제도의 실질적 역할이 과소평가되었을 뿐만 아니라, 지구당 폐지라는 정치개혁, 어쩌면 “개악”이 한국 민주주의의 발전에 초래할 결과를 부각시킨다.

주요 내용

이 책은 2010년 10월에 서울대학교 정치학과 박사학위논문으로 제출한 원고를 바탕으로 한 글이다. 책으로 편집하는 작업을 하면서 더 많은 독자들이 관심 있게 읽을 수 있도록 만들기 위해 노력했다. 그리고 출판하는 과정에서 최근의 정보를 보충하였다. 그러나 이 연구의 핵심인 경험적 분석은 수정하지 않았다.

전형적인 정당국가라고 할 수 있는 독일에서 태어나고 자란 사람의 사고로는 절차적 민주화가 이루어진지 20여 년 지난 한국에서 지구당제도의 폐지와 같은 놀라운 일이 벌어질 수 있다는 것이 상상할 수도 없는 일이었다. 국민의 정치적 의사 형성과정에서 가장 기초적인 단위라고 할 수 있는 정당의 지역조직을 법으로 금지한다는 것은 민주주의의 기본원칙을 훼손할 수도 있는 심각한 사건이었다. 그보다 더욱 놀라웠던 것은 2008년까지 이 문제에 대한 학문적 연구 작업이 거의 이루어지지 않았다는 사실이었다. 나아가 지구당 폐지 문제에 대한 연구를 시작한 후 함께 토론한 많은 사람들이 그것이 왜 연구할 가치가 있는 문제인지 의아해 한다는 사실이 또 한 번 놀라게 만들었다.
한국에서 지구당 폐지에 관해 논하는 경우 대부분 그것이 ‘정치세력들 간의 권력싸움의 결과일 뿐 별다른 의미를 갖지 않거나’, ‘다른 민주국가와 달리 한국의 지구당은 부패의 온상이며 돈 먹는 하마로, 비민주적으로 운영되기 때문에 폐지된다고 해도 아무런 문제가 없을 뿐만 아니라 오히려 폐지되는 것이 바람직’하다고 설명하거나, ‘지구당 폐지가 문제가 될 수 있지만 한국의 정치수준이 그것 밖에 되지 않으므로 어쩔 수 없다’고 말한다. 이런 주장을 한 사람들의 본래의 의도가 무엇이었는지 추측할 수 없지만, 이러한 설명들이 ‘지구당 폐지 문제는 연구할 가치도 없다’는 주장으로 들렸고, 그것이 오히려 호기심을 동하게 만드는 결과를 가져왔다. 지구당이라는 제도가 부패의 온상이라면 그것을 개선하기 위한 개혁을 시도할 수도 있지 않았을까?
정당법의 개정 또한 정치세력 간의 권력싸움을 통해 이루어지는 것은 당연하다. 그러나 어떠한 형태의 권력싸움이 있었다고 하더라도 그 결과가 민주주의 실현에 결정적인 역할을 하는 제도를 폐지하는 것이 되어서는 안 될 것이다. 그렇기 때문에 왜 지구당 폐지 결정이 내려졌는가 하는 문제는 꼭 해결해야만 하는 숙제가 되었다. ‘한국은 어쩔 수 없다’는 식의 주장이 전혀 설득력을 가질 수 없음에도 불구하고 이러한 대안부재론이 단순한 사담에 머무는 것이 아니라 국회의 정치개혁위원회 논의와 헌법재판소의 판결문에까지 등장하였다는 사실을 어떻게 설명할 수 있을까?

이 책은 다음 질문들을 던진다.

1. 지구당 제도의 등장, 발전과 더불어 지구당 제도가 가진 문제의 배경은 무엇이며 지구당 폐지는 어떤 결과를 가져왔는가?
2. 형식적인 차원에서 높은 수준의 대의민주주의를 실현한 한국에서 지구당과 같은 중요한 정당제도가 왜 제도 내에서 개선되는 것이 아니라 강제적 금지와 같은 극단적인 결정을 내리게 되었는가?
3. 지구당 제도의 폐지라는 개혁은 왜 김영삼 정권이나 김대중 정권 시기가 아닌 노무현 정권 시기인 2004년에 이루어졌는가?
4. 왜 지구당 제도의 문제에 대한 가장 과격한 개혁안이 실현되었음에도 불구하고 이와 관련된 재개정의 요구가 끊임없이 제기되는가?

이러한 질문에 대한 분석을 거치면서, 이 책이 한국 정당정치 연구에 기여하는 바는 아래와 같다.

1. 한국정치에 관한 지금까지의 논의들은 왜 한국에서 민주주의가 질적으로 성숙되지 한국 정치에 관한 지금까지의 논의들은 왜 한국에서 민주주의가 질적으로 성숙되지 못하였는가 하는 질문에 초점을 맞추었다. 본 연구는 지구당 제도의 폐지라는 학계에서 주목 받지 못한 사례를 통해 이 질문에 대한 답을 새롭게 찾고자 했으며, 그러한 질문을 다루는 학자들이 검토해야 할 문제를 구체적으로 제시하였다. 지구당 제도의 폐지를 둘러 싼 담론을 통해 민주화 이후 한국의 민주주의가 지금과 같이 왜곡된 모습을 보인 과정을 분석하면서, 민주주의 성숙과정에서 지구당 제도가 실질적으로 담당하는 역할이 과소평가되었으며, 궁극적으로 한국 민주주의의 발전에 초래할 결과에 대해 행위자들이 간과하였다는 점을 일깨우고자 하였다.
2. 지구당 문제와 관련된 모든 담론이 이데올로기적으로 제한된 시각에 갇혀 있다는 점이다. 그렇기 때문에 민주주의를 위한 기본적인 합의의 형성을 위한 기반이 구축될 수 없었다. 합의 부재는 다시 이데올로기적으로 제약된 시각을 극복할 수 있는 조건의 형성을 방해하였다.
3. 이러한 상황에서는 정치체제와 사회를 매개하는 연결고리가 만들어지지 않았고, ‘정치적 계급(political class)’은 대중의 제약을 받지 않은 채 자신들의 폐쇄성을 강화시켰다. 정치 계급의 이러한 폐쇄성은 또 다시 정치사회와 시민사회의 연결을 저해하였다. 이는 결국 한국정치가 안고 있는 악순환의 고리라 할 수 있다. 문제의 해결책은 궁극적으로 이 악순환의 고리를 깨는 데 있다는 것을 알 수 있다.

이러한 악순환의 고리에서 분명한 것은 결국 정치 계급이 갖고 있는 민주주의에 관한 이해(understanding)의 문제이다. 그런 의미에서 본 연구는 민주주의의 성숙과정에서 제도의 발전이 민주주의의 필요조건이며, 구성원들이 이 제도를 내면화함으로써 그러한 제도를 대상화할 수 있게 되고, 이를 통해 이루어지는 구성원의 의식 변화야말로 민주주의의 충분조건이 될 수밖에 없다는 사실을 보여주고 있다.

이제 정치영역과 사회영역을 서로 건설적으로 맞물려할 때이다. 이러한 조건은 제도적이고 의식적인 차원에서 형성되어야 한다. 제도적 차원이란 하나의 튼튼한 공론의 장을 마련하는 것을 의미한다. 의식적 차원이란 그러한 공론장 내에서 적극적인 시민의식과 행동을 꽃피우는 것을 한다. 공론장의 형성에 있어서 단순히 선진국의 이상형을 무차별적이거나 편협하게 선택하여 이식하듯이 적용하는 것은 금물이다. 그렇게 되면 서로 완전히 다른 실제의 희망 상태를 바탕으로 현상(예 : ‘결여된 민주주의’)을 단순히 기술하는 것에 불과하다. 정치가 단순히 권력 획득 자체를 중심으로 하는 세력의 길항 관계로 일관되는 한, 한국 민주주의의 공회전 현상의 원인을 해소하기는 어렵다. 이런 점에서 성숙한 민주주의를 위해 근본적인 수준에서 정치가들을 포함한 사회 전반을 아우르는 민주시민 교육과 같은 의식화 작업의 진전은 매우 시급한 당면과제가 아닐 수 없다. 민주주의는 무엇보다도 ‘관심을 기울이는 것’이며 ‘행동하는 양심’이기 때문이다.

기본정보

ISBN	9788974180850 ( 8974180855 )
발행(출시)일자	2013년 04월 30일
쪽수	459쪽
크기	153 * 224 * 30 mm / 680 g
총권수	1권